新加坡和我国城市规划法之比较 [上一篇] [下一篇]

[ 2009-8-28 11:57:39 | 作者:刘戈青 | 出处:原创 | 天气:晴 ] 字体:

新加坡和我国城市规划法之比较

新加坡属城市型岛国,由新加坡及附近50多个岛屿组成,陆地面积仅640多平方公里,其中新加坡岛面积570平方公里。对于这样一个弹丸之地的小国来说,真可谓寸土寸金。新加坡仅用30多年时间,就把这个热带岛国建成了一座闻名于世的现代化花园城市。在这里,既有世界一流的机场、港口、高速公路、地铁等基础设施和现代化工厂,也有繁华的商业街区和环境优雅的居民住宅区;既有高耸入云的充满现代化气息的高层建筑群,也有保存完好的欧洲古典风格建筑和具有浓郁东方民族特色的古建筑以及体现历史传统的2~3层的老式商住楼;既有诸如圣陶沙这样的风景名胜区,还有几乎覆盖所有空地的碧树鲜花和绿草坪。新加坡之所以能在较短的时间里能把城市规划建设管理得这样好,与新加坡有健全的城市规划法律体系和严格依照法律进行城市规划管理有着密切的关系。

新加坡1985年颁布城市规划法,成为规划管理的基本法律依据。其法律内容的基本方面和我国的城市规划法接近,但在调整范围、调整方式、调整对象及法律框架等方面也有许多不同,特别是授权城市规划行政主管部门行使更加广泛的综合职能。新加坡城市规划法要点如下:规定发展的定义是指一切有关建筑、工程、采矿或其他涉及地面、空间和地下的建设活动,或在本质上改变土地或建筑物的现有用途;授权城市规划行政主管部门管制所有土地的发展;规定总体规划提呈、批准以及修改规划的形式、内容和程序;划定城市规划行政主管部门和私人土地所有者、发展商的权力和职责;规定所有发展项目都必须取得城市规划行政主管部门的准证;授权城市规划行政主管部门征收发展费以及制定发展费的计算和征收方法。

我国城市规划法颁布于1989年12月。对城市规划制定实施的主要原则、城市规划的制定审批程序、城市新区开发和旧区改建、城市规划实施的程序、违反城市规划法和城市规划应承担的责任等作出规定。其调整范围为城市规划区的一切建设。而新加坡因为是一个城市型岛国,既无城市农村之分,也无城市规划区内外之分,即其城市规划法适用于整个陆地国土。新加坡“发展”的概念比我国“建设”的概念宽泛得多,它不仅包括一般意义所说的“工程建设”,还包括了“采矿”或其他涉及地面、空间和地下的建设活动。新加坡规划法授权规划主管部门管制所有土地发展,因而其规划主管部门比我国规划主管部门权限大得多。我国涉及有关“发展”的活动,是分别由规划法和土地管理法、房地产管理法、草原法、矿产资源法、林业法、防洪法等法律调整并分别由涉及这些法律的主管部门行使管理权的。

另外,我国城市规划法的实施是纵向管理式的,即只规定了城市规划行政主管部门的权力和职责,对管理相对人——在城市规划区内进行建设的单位和人的权力和义务没有规定。而新加坡城市规划法则对主管部门和私人土地所有者,发展商的权力和义务作了明确规定。这主要是由于中国和新加坡两国不同土地所有制度决定的。中国现行土地所有制采取的完全是公有制,即城市土地国家(全民)所有,农村土地集体所有。而新加坡土地大部分为私人所有,只有少部分土地归国家(全民)所有,农村土地集体所有。而新加坡土地大部分为私人所有,只有少部分土地归国家所有,故其城市规划法必须充分考虑私人土地所有者和发展商(我国称之为“建设单位”或“开发商”)的权力和义务,否则,其规划法是难以实施的。我国的城市规划法、土地管理法是在计划经济体制下制定的,带有很深的计划经济烙印,如建设主体(或曰投资主体)主要是国家。现在随着市场经济体制的建立和投资主体多元化,对规划法进行修订已提到议事日程,经修改的土地管理法已经全国人大常委会审议通过。

新加坡发展项目的申报和审批分两个阶段进行。一是可行性研究阶段,审批后颁发的准证类似我国的“选址意见书”;二是项目实施阶段,审批后颁发的准证类似我国“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”的综合。我国城市规划法规定在城市规划区内进行建设需要申请用地的,要向城市规划行政主管部门申请办理“一书两证”,另需向土地管理部门申请办理“土地使用证”共是一书三证。其程序为“先向城市规划行政主管部门申请定点(办理选址意见书),后由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限,提供规划设计条件(核发建设用地规划许可证),再向土地管理部门申请用地(申办土地使用证),后由城市规划行政主管部门根据城市规划提出规划设计要求。

从两国城市规划法实施情况来看,新加坡重视发展项目规划条件的前期可行性研究,而我国则比较重视后期的审批。新加坡法律规定发展项目详细规划由发展商做出,书面保证“所送审方案符合规划送审要求,并正确地填写了送审表”。如果“有未遵守的要求,免去或修改这要求的请求须附加说明书中清楚地注明”。在长达41栏的送审表中,送审人必须如实写明规划图则、项目用地平面图、方案草图、规划道路、排水示意图、法定区域规划示意图,项目的用地是否具有合法地开向公路和出入口或道路、容积率及相应的总建筑面积,所有法定的建筑基址,公共空间和土地,土地使用期、建设的公共设施和私人控制的空间等各方面情况。

新加坡法律授权规划主管部门征收发展费并制定发展费的计算和征收方法。我国有关法律规定土地使用费主要有两项,一是土地出让金(土地批租费用),由土地管理部门收取;二是土地转让金,其增值部分(我国称收益金,新加坡称发展费)由房产部门收取,城市规划行政主管部门不收取土地费用。土地费用收取立项权由财政部门负责,收取标准由物价部门制定或批准。因此,我国城市规划行政主管部门很难象新加坡规划行政主管部门那样统筹考虑土地发展,更难运用土地级差和价格手段使土地发挥最大的效用。

从新加坡行政管理体系来看,政府内阁中与城市规划,建设管理关系密切的有国家发展部、交通部、贸易与工业部、环境发展部、律政部等5个部门。由于其法律规定明确具体,政府部门职权明确,很少相互扯皮,形成高效率的决策和科学管理机制。在这些机构中,城市规划行政主管部门处于特殊重要的龙头地位,行使着引导和控制城市建设合理发展的综合职能。国家发展部(相当于我国的建设部)下设市区重建局(即规划局)、建屋发展局、建筑业发展局、古迹保留局等法定机构和公共工程局、公园暨康乐署等行政机构。

在涉及规划建设管理方面,新加坡政府设置了总体规划委员会、发展管制委员会、建筑管制委员会三个权力很大的跨部门综合协调非常设机构,具有很高的权威。三个机构的主席都由规划局长担任,他们负责协调国家有关公共发展和私人发展以及负责审查主要地段城市设计与建筑设计,这为新加坡城市规划建设管理创造了很好的条件。

我国城市规划行政主管部门在建设部内设规划司、省建委(建设厅)内设规划处,在各市大多数都设有规划局,在地州和县则又多在建设行政主管部门内设规划科,有的与土地管理部门合在一起。

综上所述,新加坡是一个以华人为主体民族(占人口70%以上)多元民族共同发展的社会。新加坡在向现代化迈进的过程中,城市规划建设取得的成功经验值得我们认真研究,特别是新加坡公共管理的有效方法值得借鉴。城市规划是确定城市发展方向、发展战略的综合部署。一旦形成并按其实施,几十年、上百年将不能改变。当前,我国正在向社会主义市场经济体制迈进,为使新形势下我国城市规划走上法制化、规范化、科学化管理的轨道,尤其需要认真吸收当代世界先进国家的文明成果,并避免走发达国家走过的弯路。

(发表于《城乡建设》2000年第十期,入选《新世纪改革与发展战略文库》、《中国西部可持续发展战略文库》、《中国改革理论与实践成果荟萃》、被中国当代社科文献编著中心收入国际大型理论文献《昂首新世纪》)


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